养老并轨落实情况调查　　养老金“并轨”并非“一并了之”那么简单，顶层设计的科学性与可持续发展的价值导向，是影响养老并轨改革落地的重要难点

　　文/《瞭望》新闻周刊记者张程程高梦月

　　袁军宝 黄浩苑 陈诺

　　26岁的鲍磊3年前考上选调生，之后被分配到安徽省芜湖市一处基层社区工作。得知养老金开始“并轨”，他喜忧参半。“忧的是等了好久的加工资，现在看来也解决不了什么问题。钱还没捂热估计就得交到社保的池子里，这不是空欢喜一场么？”他告诉记者。

　　在鲍磊看来，养老金并轨也有让人兴奋的一面。“对年轻一代的职业人生来说，多了新的可能。”他说，养老金并轨一方面让公务员这个职业走下神坛，于社会公平有益；另一方面打破了职业间的人才流动障碍，对个人发展大有裨益。

　　酝酿多年的机关事业单位养老保险制度改革，终于在今年初“靴子”落地。然而像鲍磊这样心情复杂的“被改革者”却不在少数。

　　渐次响起的改革脚步声，在身处改革漩涡中心的近4000万“体制内人员”耳中是怎样的？改革启动已近9个月，改革文件也已下发近半年，各地的落实情况如何？下一步改革如何才能推向深广？近期，《瞭望》新闻周刊记者走访了山东、广东、陕西、安徽多地，深入改革一线和被改革人群中了解改革落实情况。

　　“5月底前方案上报备案”

　　年初，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(下称“决定”)，决定从2014年10月1日起正式启动机关事业单位养老并轨。

　　人社部、财政部3月下发《关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》(下称“通知”)，要求各地区结合本地实际情况，制定本地区的机关事业单位养老保险制度改革实施办法，并在2015年5月底前报人社部、财政部备案。

　　2月，山东省在全国范围内率先启动机关事业单位养老保险改革。当地省政府出台《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》，规定机关事业单位实行与企业相统一的基本养老保险制度，并设立10年过渡期。过渡期内，实行新老办法对比，新办法计发的养老金低于老办法的，按老办法给予补齐，新办法计发的养老金高于老办法的，对高出部分要有所限制，这样基本能够实现改革前后退休待遇水平的平稳衔接。

　　然而在业内人士看来，这项方案仍旧偏重于“总则”，改革中各项复杂棘手的问题需要各地出台更多细致的配套政策加以完善。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的安徽省人社厅相关人士表示，该省已经贯彻落实国家有关文件，开展相关参数测算，着手制定机关事业单位养老保险制度改革办法和机关事业单位工资收入改革办法，“不出意外均可在年内出台并启动实施。”

　　“一项改革从文件出台、下发到启动实施需要有一定的准备时间。”4月24日，人力资源和社会保障部新闻发言人李忠表示，各地的改革落实方案，既要制定具体的实施办法，还要建立经办规程和信息系统，同时还包括确定参保单位、人员和缴费基数等等多项工作。“目前，各地正在抓紧制定实施办法。”

　　另一方面，部分先行试点地区的养老并轨政策面临如何与全国政策衔接的问题。2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点。也就是从那时起，广东省中山市开始了机关事业单位养老保险缴费标准、计算方法与企业一致的并轨改革。

　　“我们一直遵循义务与权利对等的原则，通过设置过渡期减少改革阻力，改革启动至今，各方面的反应都比较平稳。”中山市人社局副局长张洁艺对《瞭望》新闻周刊记者表示，国家层面出台改革意见后，中山市面临的问题不是怎么改革，而是如何稳妥地做好新旧政策的衔接。

　　《通知》要求，妥善处理原有试点政策与《决定》的衔接问题，确保政策统一规范。各地区开展试点期间的养老保险结余基金并入机关事业单位基本养老保险基金统一使用，严禁挤占挪用，防止基金资产流失。

　　但涉及实际操作，比如试点期间已缴费部分如何处理，属于个人缴费部分是退给个人、进入个人账户，还是转化为职业年金？“这些都需要国家出台具体办法。”张洁艺表示。

　　“身份”障碍无法回避

　　在走访中《瞭望》新闻周刊记者发现，随着国家层面改革意见在各地逐步落地，机关事业单位职工中的“身份”差异已经成为无法再回避的问题。

　　在陕西某市级公立医院工作的李先生向记者表达了自己的担忧。由于历史原因，他所在医院的职工目前存在三种“身份”。第一种是编制内人员；第二种是正式手续在单位，却没有事业编制的人员；第三种是劳务派遣和聘用人员。

　　李先生属于第二种情况。从前他与有编制的同事在工资待遇、养老金发放等各方面没有任何差别，但此次改革“只对‘编制内’工作人员养老金怎么交做了说明，类似我们这种情况却没有政策”。李先生说，他最大的担心是自己从前没有交过企业养老保险费，如果现在按照政策不能被纳入机关事业单位养老保险范畴内的话，自己的养老权益将会严重受损。

　　像李先生这样没有编制但长期供职于机关事业单位的“正式”职工数量庞大。该市机关事业养老保险处负责人告诉记者，由于历史原因，除了像医院这样的差额拨款单位，在财政全额供养单位中，这种情况也广泛存在。

　　比如过去机关里的“后勤事务所”，在早年的机构改革中被撤销，涉及到的司机等后勤服务人员编制也随之被取消，但这部分职工仍在单位继续上班，工资待遇及退休金也与在编人员没什么区别。

　　此外，事业单位转企改革后未分流的“老人”，机关事业单位中提前离岗的人员等“身份复杂”的群体，也都面临因没有“编制”带来的养老尴尬。

　　《通知》要求，按照《决定》要求，严格按照机关事业单位编制管理规定确定参保人员范围。编制外人员应依法参加企业职工基本养老保险。对于编制管理不规范的单位，要先按照有关规定进行清理规范，待明确工作人员身份后再纳入相应的养老保险制度。

　　“这部分没有编制的人员，如果按照养老保险改革新制度执行的话，是不能缴纳机关单位养老保险的。”李先生所在城市的机关事业养老保险处负责人表示，目前还没有具体细则来对这些情况进行分类说明。这个数量庞大却游离在政策之外的群体，其养老保险到底该如何操作，成了一块“烫手的山芋”。

　　受访专家表示，机关事业单位中部分职工“身份模糊”问题是养老并轨改革推进过程中的重要阻力之一，亟待同步推进事业单位人事制度改革予以破解。

　　配套改革“非常关键”

　　按照“一个统一、五个同步”的改革基本思路，机关事业单位工资制度的完善以及待遇调整机制改革，是养老“并轨”的重要配套改革。

　　对此，安徽省某地级市检察院37岁的副科级公务员苏东表示，追求制度公平的同时有必要考虑到公务员职业的特殊性，“基层公务员工资不高是如今的共识，如何在一定程度上提高待遇，也是养老金改革需要考虑的”。

　　“不是简单地改革了养老的方式就是回应了所谓‘公平问题’。公务员的收入计算方式要改革，需要向社会讲清为什么应是这样的一个收入水平，以及将如何去规划和管理这支队伍，社会公众才会觉得其收入是公平合理的。”张洁艺表示。

　　在5月12日召开的全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上，李克强总理表示，要打开“正门”，建立健全正常的工资增长机制，使公务员收入随着经济发展不断提高，保障他们的合理待遇和应有的尊严。他要求，今年6月底前，各地工资调整一定要落实到位。

　　据《瞭望》新闻周刊记者了解，随着调薪时间“大限将至”，各地正在紧锣密鼓地推进落实。近期，山东、陕西等地人社部门先后召开会议，部署安排完善机关事业单位工资制度工作。

　　山东省人社厅官网6月12日发布的消息显示，6月上旬，该厅分别召开完善机关事业单位工资制度各市工作部署会议及省直单位工作部署会议。根据会议部署安排，从2014年10月1日起，调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加离退休人员离退休费，今年6月底前，各地各部门要将工资调整到位。

　　“改革若想真正有利于群众根本利益，需要完善养老金改革的配套政策，比如建立公务员职务与职级并行制度，提高职级待遇。”陈胜定是安徽省金寨县一名基层民警，他告诉本刊记者，在该县公安系统，大部分基层、社区民警职级待遇多年不动，“上一次调整还是在十余年前。”

　　“基层任务重，案件一个接一个，我们每天工作都在12个小时以上，节假日加班也是家常便饭。工资本来就低，相关补贴也从来没有落实过。”陈胜定说，不少同事20岁出头就干公安工作，20年奉献连个级别都没有，职务晋升渠道极其狭窄。“这些改革如果不配套并行，光是调整养老金这种‘身后事’，对公安系统工作人员的吸引力不会很大”。

　　与此同时，各地养老金经办机构的内部机构设置与自身建设能否在此次改革中得到完善，也是基层关注的重点问题。陕西省某市机关养老保险处工作人员介绍，目前全省范围内养老保险经办机构级别参差不齐，“有的是正县级机构，有七八个地市是副县级机构，还有个别地区是科级机构，对基层来讲确实不便操作。”

　　该工作人员表示，既然国家实行顶层设计，是否应对这些机构实行统一建设，对机构规格、编制人数、工作程序、内部设置等方面设置规范性的标准。

　　“养老金‘并轨’并非‘一并了之’那么简单，它面临的是全方位的制度重构和调整。在各地的推进过程中，顶层设计的科学性与可持续发展的价值导向，将是影响改革落地的重要难点。”西安交通大学公共政策与管理学院教授封铁英表示。